Wanneer is een heffing discriminerend?

Vorige week heeft de Hoge Raad zich hierover uitgelaten in een zaak over de zuiveringsheffing (HR 21 maart 2025, nr. 24/01095, ECLI:NL:HR:2025:416).

Casus

In deze zaak had belanghebbende, die samen met haar partner een tweepersoonshuishouden vormt, bezwaar gemaakt tegen de aan haar opgelegde zuiveringsheffing van drie vervuilingseenheden. Zij stelde dat dit discriminerend was ten opzichte van eenpersoonshuishoudens, waarvoor slechts één vervuilingseenheid geldt. 

Beslissing Hoge Raad

Het Hof had beslist dat de heffing inderdaad een verboden discriminatie opleverde maar de Hoge Raad gaat daar niet in mee.

Toetsingskader

De Hoge Raad zet eerst het toetsingskader op een rij.

 Artikel 14 EVRM, in samenhang met artikel 1 EP, verbiedt discriminatie bij gelijke gevallen, tenzij er een redelijke en objectieve rechtvaardiging voor is. In sommige gevallen kan een ongelijke behandeling gerechtvaardigd zijn op grond van doelmatigheid.

In fiscale aangelegenheden komt de wetgever een ruime beoordelingsmarge toe bij de vraag of gevallen als gelijk moeten worden aangemerkt en of een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat voor ongelijke behandeling. Bij afwezigheid van onderscheid op grond van aangeboren persoonskenmerken dient het oordeel van de wetgever te worden gerespecteerd, tenzij het evident elke redelijke grond ontbeert.

Deze rechtsregel geldt ook voor een gelijke behandeling van ongelijke gevallen.

Achtergrond en ontstaansgeschiedenis wetgeving

De zuiveringsheffing is ingericht als een tijdvakbelasting en wordt berekend op basis van de vervuilingswaarde van het afvalwater dat in een kalenderjaar wordt geloosd. Voor huishoudens geldt daarbij in principe een vaste heffing van drie vervuilingseenheden. Voor eenpersoonshuishoudens is een uitzondering gemaakt: zij betalen voor één vervuilingseenheid. Als het gebruik van een woning in de loop van het jaar aanvangt of eindigt, wordt de heffing naar evenredigheid aangepast.

De wetgever heeft bewust gekozen voor deze forfaitaire benadering vanuit doelmatigheidsoverwegingen. Oorspronkelijk gold voor alle woonruimten een uniforme heffing, gebaseerd op de gemiddelde woningbezetting. Omdat dit nadelig uitpakte voor eenpersoonshuishoudens — die in verhouding minder vervuiling veroorzaken — is na kritiek een uitzondering voor deze groep ingevoerd. Deze regeling is uiteindelijk in de wet vastgelegd om de ervaren onbillijkheid weg te nemen.

Oordeel Hoge Raad

De Hoge Raad oordeelt dat de wetgever binnen zijn ruime beoordelingsvrijheid is gebleven door huishoudens forfaitair te belasten op basis van drie vervuilingseenheden, met alleen een uitzondering voor eenpersoonshuishoudens (één eenheid). Deze keuze is gebaseerd op overwegingen van doelmatigheid en eenvoud in de uitvoering en hiervan kan niet worden gezegd dat die keuze evident van redelijke grond ontbloot is.

Bij de beoordeling is mede in aanmerking genomen in hoeverre gelijke gevallen ongelijk worden behandeld of ongelijke gevallen gelijk. In dit geval is het verschil tussen de wettelijke regeling en de door belanghebbende voorgestane variant (voor tweepersoonshuishoudens) beperkt tot één vervuilingseenheid, wat neerkomt op een bedrag van € 58,24. Ook als met de regeling niet is geprobeerd bij de werkelijkheid aan te sluiten, is dit verschil aanvaardbaar in het licht van de doelmatigheidsredenen (de beoogde eenvoud en uitvoerbaarheid).

 Dat waterschappen tegenwoordig via bevolkingsregistraties toegang hebben tot informatie over het aantal bewoners per woning, doet aan dit oordeel niet af. De wetgever heeft terecht meegewogen dat verdere differentiatie zou leiden tot hogere uitvoeringslasten en meer aanpassingen bij wijzigingen in de samenstelling van huishoudens gedurende het jaar.

In de praktijk

Wat kun je hiermee in de praktijk? Dit gaat spelen als je meent dat wetgeving in strijd komt met het discriminatieverbod en er een zaak over wil beginnen.

We zien steeds dit soort zaken steeds vaker. Dat komt naar mijn mening onder andere omdat er minder goed wordt nagedacht over wetgeving en ook omdat dat naar kritische geluiden over wetsvoorstellen niet altijd wordt geluisterd. Dit kan grote gevolgen hebben, kijk maar naar box 3.

Praktisch zijn

De rechtsregel die de Hoge Raad hier noemt dat ook naar de mate van ongelijkheid dan wel mate van gelijkheid moet worden gekeken, speelt onder meer in zaken waar de regelgever praktisch wil zijn. Er wordt dan een forfait in het leven geroepen, zoals in deze zaak, maar het kan ook een staffel zijn.

 In de tijd dat ik bij het Hof in Arnhem werkte, kwamen dit soort zaken met enige regelmaat voorbij. Het betrof vooral zaken van de lokale overheid. Als het mis ging dan ging, meestal mis op de mate van ongelijkheid. De gemeente had dan bij het maken van een staffel niet de bedoeling om een belastingplichtige te benadelen, maar door de manier waarop de staffel was ingedeeld, gebeurde dat toch.

Je ziet dat de Hoge Raad in deze zaak naar het bedrag kijkt dat belastingplichtige meer moet betalen. Dat moet in verhouding staan tot de mate van ongelijkheid of gelijkheid. Als bijvoorbeeld een eenpersoonshuishouden €50,- betaalt en een twee persoonshuishouding €300,- dan is verhouding zoek. Een persoon meer betekent dat €250 meer.